Mission Agrobiosciences-Inrae : Le commerce international subit actuellement un fort coup d’arrêt. Cela peut-il infléchir le cours de la mondialisation ?
Lahsen Abdelmalki : Les premières estimations des conséquences de la pandémie sur le commerce international montrent une grande incertitude avec de larges fourchettes d’estimation… En 2020, dans les pays riches, la croissance devrait plonger, selon les pays, dans une fourchette qui va de -6 à -9 %. La dernière fois que nous avons enregistré une vraie récession (mesurée par la variation négative du PIB), c’était en 2009, avec un recul de 5,2 % à l’échelle mondiale (données de l’OCDE). Le commerce mondial avait alors plongé de 23,0 %. Nous pouvons donc augurer d’un plongeon du commerce mondial de l’ordre de 30 à 35 %, sachant que des secteurs entiers comme le transport aérien et maritime ou le tourisme sont toujours littéralement à l’arrêt. Les économistes ont montré que la croissance et le commerce international sont non seulement fortement corrélés, mais que ce dernier amplifie les tendances de la première : quand la croissance augmente, même faiblement, le commerce extérieur bondit de manière plus vigoureuse ; inversement, quand la croissance recule, le commerce international subit un creux plus marqué.
Quant à savoir si nous vivons le début d’une démondialisation ou si l’ouverture des économies va se poursuivre à l’avenir, la prudence doit être de mise : il y a autant de facteurs qui plaident en faveur de l’une que de facteurs qui soutiennent l’autre hypothèse.
Quels sont les facteurs permettant de soutenir que la mondialisation poursuivra malgré tout son chemin ?
Le commerce mondial subit de temps en temps des à-coups. On le voit historiquement dans les chiffres de 1982, 1993 et 1997. En 2001, il s’est retourné en écho aux évènements du 11 septembre. Après 2009, il s’est également replié sensiblement en 2015 et dans une proportion moindre en 2016. Même s’il est prévu en forte baisse en 2020, globalement il continue de progresser de décennie en décennie. Le taux de croissance annuel moyen du commerce mondial de marchandises a été de 4,1% durant la décennie 1980-89, pour passer ensuite à 5,7% durant la décennie 1990-99 et atteindre 7,5% durant la décennie 2000-2009, malgré les évènements qui ont marqué le début et la fin de dernière période. Si le taux de croissance du commerce mondial s’est ensuite affaissé à 3,2% sur la période 2010-2008, la tendance ne signe pas la fin des interdépendances mondiales. Si l’on mesure le phénomène sur le très long terme, on a clairement le moyen de s’en convaincre : entre 1948 et 2018, le commerce mondial de marchandises est passé de 59 milliards de dollars à près de 18 920 milliards de dollars, soit une multiplication par 370 ! Aucun autre indicateur économique n’a connu une progression aussi spectaculaire en soixante-dix ans. Au-delà de l’état de la conjoncture qui donne à être pessimiste, les économies nationales continuent de s’ouvrir car de nombreux Etats font de cette ouverture le moteur de leur développement. Lorsque le GATT est né, à la fois comme Traité commercial et comme Organisation en 1947, il y avait 23 parties contractantes. A la création de l’OMC en 1995, ce nombre est passé à 123 pays membres. Aujourd’hui, l’Organisation compte 164 pays membres auxquels viennent s’ajouter 24 pays observateurs. De la sorte, on peut affirmer que la quasi-totalité des pays de la planète, à l’exception de ceux que les Etats-Unis classent comme des « Etats voyous » (Iran, Libye, Corée du Nord, etc.) ou de ceux qui peinent à négocier leur adhésion à l’OMC (Algérie, Bosnie, etc.) ont convenu de faire de l’ouverture de leur économie la locomotive de leur intégration au système économique mondial.
Sauf que l’OMC traverse une forte crise et que le multilatéralisme est en panne…
Certes, ce n’est plus à Genève que se discutent désormais les accords commerciaux, mais dans les capitales des pays qui recherchent des facilités commerciales ou qui ont des différends à régler. Malgré tout, le commerce international continue de se développer via des Accords Commerciaux Régionaux (ACR) ou bilatéraux.
« L’OMC n’a même pas le quart du budget de la ville de Lyon »
Les Etats-Unis, déjà impliqués dans une quarantaine de ces accords commerciaux, viennent de renégocier coup sur coup de nouveaux accords avec le Mexique et le Canada. L’Europe n’est pas en reste. L’Union est, elle aussi, associée dans une quarantaine de traités de même type avec toutes les régions du monde : la Turquie, la Norvège, la Corée du Sud, le Japon, le Mercosur, le Canada mais aussi la Chine et les Etats-Unis, etc. Selon le secrétariat général de l’OMC, environ 483 ACR ont été notifiés à l’Organisation depuis 1995 dont 303 accords actifs en janvier 2020 . On peut s’en réjouir ou s’en inquiéter, c’est selon le tempérament de chacun. Le juste milieu serait de considérer que l’ouverture se poursuit, mais en quelque sorte « à la carte ». Il convient de rappeler que ces accords sont « tolérés » par l’OMC bien que ce soit de possibles facteurs de discrimination. Il reste que ces accords sont une contribution à la libéralisation du commerce. La baisse considérable des droits de douane dans le monde témoigne de la résistance aux tentatives de retour à la protection : ces droits représentent aujourd’hui moins de 3% en moyenne pour les produits manufacturés. Lors de la session du Kennedy round (1963- 67), ils avaient été réduits de 35% et de 40% de nouveau lors de la session de l’Uruguay Round du GATT (1986-94). On ne devrait pas minorer les effets de telles négociations qui se matérialisent concrètement par le fait que les consommateurs peuvent accéder à des produits plus nombreux et de façon moins onéreuse.
Les fait attestent que les Etats accordent plus facilement des facilités commerciales en période de prospérité alors qu’ils sont tentés, à tout le moins au niveau déclaratif, par la protection lorsque la situation économique se dégrade, que le chômage s’aggrave et que l’opinion publique se met à douter des vertus de l’ouverture. Nous sommes dans ce dernier cas de figure aujourd’hui !
Mais la crise actuelle, avec une croissance négative, ne remet-elle pas justement en cause cette volonté d’ouverture ? On entend parler de protectionnisme, voire de souverainisme…
L’atonie actuelle de la croissance fait partie des facteurs qui plaident, cette fois, en faveur d’une possible démondialisation. Des économistes se sont convertis à cette thèse récemment comme Christian Chavagneux (Les forces de la démondialisation, Alternatives Economiques, 2017) ou encore Jacques Sapir (La démondialisation, 2011). Ils ajoutent leur voix à celles des militants traditionnels de la démondialisation comme Serge Latouche (La décroissance, 2019). La faiblesse de la croissance, en pesant sur négativement sur l’emploi et les revenus, sème un sérieux doute sur la capacité du commerce international de continuer d’être vecteur de bien-être. Le commerce international, qui était perçu également comme instrument d’une pacification des relations entre les nations, est devenu un facteur de discorde et même de tensions comme le montrent actuellement les relations houleuses entre les Etats-Unis et la Chine, mais aussi entre les Etats-Unis et certains de leurs alliés traditionnels comme l’Europe ou le Canada.
Il est vrai que les rapports de force internationaux ont changé. Les Etats-Unis et l’Europe doivent désormais composer avec des puissances émergentes qui leur disputent le leadership du commerce mondial, la Chine et l’Inde certes, mais aussi le Brésil, la Turquie et les économies dynamiques du Sud-Est asiatique. Parmi ces dernières, il y a lieu de citer le cas de la Corée du Sud qui est actuellement la 5ème puissance commerciale au Monde, derrière la Chine, les Etats-Unis, l’Allemagne et le Japon, mais devant la France, l’Italie et le Royaume-Uni. Les anciennes puissances commerçantes, qui voient leur déficit se creuser et leur compétitivité malmenée, en appellent logiquement, ou plus exactement leurs entreprises et secteurs économiques les plus concurrencés, à la protection. Ce qui est paradoxal, c’est que ces appels trouvent des relais efficaces auprès de nombreux acteurs de la société civile qui sont traditionnellement plutôt hostiles aux milieux d’affaires. C’est ainsi que des écologistes et des associations de défenses des consommateurs se sont joints à des mouvements syndicaux et mêmes des pans de la « société profonde » pour vanter les vertus du « localisme » et en appellent au retour de l’Etat souverain. Les appels en faveur de la relocalisation des activités en France sont une dimension nouvelle de ce retournement des opinions.
J’aimerais ajouter que la thèse de la démondialisation n’est pas seulement une affaire d’humeur politique ou de conjoncture dépréciée. Après avoir, des décennies durant, défendu le libre-échange, l’économiste américain Paul Samuelson, Prix Nobel d’économie en 1970, a concédé quelques années avant sa mort en 2009, que « face à la dure réalité des choses, il serait inconsidéré de voir le libre-échange comme une panacée face la faiblesse durable de la croissance aux inégalités géographiques mondiales ». J’aimerais aussi signaler une étude dévastatrice parue il y une vingtaine d’années, portée par deux autres économistes américains, Francisco Rodriguez et Dani Rodrik. Cette étude exprimait des doutes sérieux sur la relation entre croissance, commerce extérieur et bien-être, relation qui est au centre la mission de l’OMC. Voilà qui peut donner des ailes aux tenants de la démondialisation et à ceux qui plaident en faveur d’une relocalisation des activités sur le territoire national.
La pandémie a mis en lumière les interdépendances des Etats, notamment dans un secteur aussi stratégique que l’agriculture pour la sécurité alimentaire. Etait-ce une erreur de l’inclure dans l’OMC ?
Regardons le bilan. Les pays membres de l’Organisation prétendent régulièrement discuter de la libéralisation des marchés des produits agricoles. En vérité, aucune avancée significative n’a été réalisée. Officiellement, les négociations se poursuivent entre les grands pays agricoles du Nord (Etats-Unis, Europe, etc.) et les PVD depuis 1955, mais ces discussions sont contrariées par les subventions énormes que l’Europe, dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC) et les Etats-Unis continuent de verser à leurs producteurs. Certes, l’OMC a mis en place une procédure de poursuite et de renforcement des engagements de réduction des subventions aux exportations et des soutiens internes. Mais, cela ne modifie pas la donne. Aux yeux l’Europe et des Etats-Unis, les intérêts agricoles sont non négociables et les arguments ne manquent pas : la sécurité alimentaire, la spécificité des produits et des activités agricoles au service du développement rural et de la fixation des populations à la campagne, etc. En conséquence, les droits de douane sont toujours prohibitifs pour les pays du Sud, d’autant plus prohibitifs que l’on touche ici, avec les produits de la pêche et du textile, aux rares activités dans lesquelles peuvent s’exprimer les spécialisations traditionnelles de ces pays. Parmi ces derniers, certains crient leur déception de voir qu’on les a obligés à ouvrir leur économie à l’importation des produits manufacturés et aux services, au nom des bienfaits de la libéralisation du commerce, mais sans contrepartie pour le produits agricoles. On ne doit pas être surpris de voir que, se sentant lésés, ces pays font savoir aujourd’hui qu’ils sont plus que jamais favorables à un commerce affranchi des restrictions imposés par les pays industrialisés.
D’une certaine façon, le Programme de Doha pour le Développement (PDD), mis en branle depuis novembre 2001 au sein de l’OMC, prend en considération ces préoccupations. Les pays industrialisés ont dit avoir pris conscience des préoccupations de leurs partenaires du Sud quant aux difficultés auxquelles ils se heurtent pour mettre en œuvre les accords de libéralisation prévus dans le du Cycle de l’Uruguay. Une assistance spéciale et des avantages commerciaux leur ont été concédés. Mais, on est loin du rééquilibrage que souhaitent les grands pays agricoles du Sud.
« C’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit »
Imaginons que l’OMC disparaisse, quelles en seraient les conséquences ?
Très franchement, nous n’avons aucun intérêt à la disparition de l’OMC. Souhaiter la disparition de cette Organisation ou seulement militer pour ce faire revient à tirer sur le gendarme. Or, en l’absence du gendarme, c’est-à-dire de règles et de disciplines collectives, certains acteurs, les plus puissants en premier lieu, seraient tentés de détourner les gains à l’échange à leur seul avantage.
Personne ne prétend que le fonctionnement de l’OMC est satisfaisant. En particulier, on a beaucoup reproché à l’OMC de se focaliser sur la libéralisation des échanges au détriment de l’intégration de la société civile ou de la prise en compte effective des effets du commerce sur la société, la santé et l’environnement. Il s’ensuit que le fonctionnement de l’OMC pourrait sans doute être amélioré sur de nombreux points, mais de là à souhaiter la mort de l’OMC....
Il y a lieu aussi de dissiper une autre ambiguïté : l’OMC a parfois l’image d’une énorme machine bureaucratique enchâssée dans sa doctrine dont elle peine à se départir. Sur ce dernier aspect, il faut rappeler que l’OMC est une Organisation intergouvernementale qui n’a pas de personnalité juridique propre. Au cœur de l’Organisation, se trouvent des Etats qui négocient des accords commerciaux qui sont ensuite le plus souvent ratifiés par leurs parlements nationaux. Bien entendu, tous les pays ne pèsent même d’un même poids, mais il arrive aussi que les différends portés à l’arbitrage de l’Organe de Règlement des différends (ORD) de l’OMC donnent lieu à des décisions contraires aux intérêts des grandes puissances.
Enfin, l’étiquette de machine bureaucratique convient mal, au moins en partie, à l’Organisation. C’est, en effet, l’un des plus petites organisations internationales en termes de personnel et de moyens : un effectif de 640 cadres et salariés pour un budget 184 millions d’euros, dont 122 M€ de charges du personnel (données 2019), soit moins que le quart du budget de la ville de Lyon (778 M€ dont 623 M€ de dépense de fonctionnement en 2019).
On reproche surtout à cette institution d’être libérale. Certes, elle promeut les échanges internationaux, mais par le moyens de règles négociées. Au centre de son action, il y a la lutte contre les discriminations, les restrictions au commerce et la lutte contre les pratiques commerciales déloyales. Si l’OMC n’a plus la confiance des Etats membres, ou même seulement si elle perdait la confiance des membres qui comptent le plus comme l’Europe ou les Etats-Unis, nous risquerions de nous retrouver face au « vrai libéralisme », c’est-à-dire au fond à la « loi de la jungle ». Chacun doit comprendre que même si l’Organisation fonctionne de façon sous-optimale, son cadre demeure source de stabilité et de prévisibilité. Comme l’a si bien dit Henri Lacordaire, dominicain, en 1848, « Entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit » .
« Le coût de la non-Europe »
Et l’Europe, peut-elle jouer un rôle pour « sauver » l’OMC ?
Nous devons tous regretter l’absence de l’Europe du débat sur l’impasse avérée et l’avenir redouté du dialogue multilatéral. En fait, la posture de l’Europe porte en elle les germes d’une faiblesse « naturelle », remontant au traité de Rome de 1957, qui l’empêche objectivement de prétendre à ce rôle aujourd’hui. Cantonnée initialement au commerce de marchandises et à la défense commerciale, la politique européenne a connu une transformation graduelle en s’étendant, au gré des visions stratégiques des principaux pays membres, à l’agriculture, aux services, à la concurrence et, plus récemment, à des sujets transversaux comme l’environnement et les normes sociales. La politique commerciale dont elle s’est dotée, comme les organes prévus pour sa mise en œuvre, témoignent en théorie d’une certaine capacité de l’Europe à se saisir du rôle qui lui revient de sa dimension de première plateforme commerciale de la planète. En réalité, si l’Europe a affuté ses règles de fonctionnement et harmonisé les conditions de la concurrence au niveau interne, elle n’a pas réussi à progresser au même rythme au niveau extérieur. C’est précisément cette difficulté qui l’empêche d’accéder au rang de « vraie » puissance commerciale. Elle est régulièrement confrontée à des divisions internes que l’élargissement vers l’Est, à partir de 2004, n’a fait qu’aggraver en multipliant la nature des problèmes à résoudre et les solutions pour le faire.
Cela a pour effet que l’Europe donne parfois l’impression de ne pas exister face à ses grands adversaires. A chaque nouveau conflit commercial, nous sommes tentés de constater le « coût de la non-Europe ». Mille occasions ont été offertes à l’Union pour faire la preuve de son unité (le conflit avec la Chine sur les panneaux photovoltaïques ou avec les Etats-Unis sur la banane ou le commerce de voitures), chaque fois l’Europe a trouvé matière pour se diviser à Bruxelles avant même de rencontrer ses partenaires à Pékin ou Washington pour trouver des issues aux différends commerciaux. Le Brexit n’est qu’un avatar de ces tensions qui laisseront, sauf changement de cap spectaculaire, subsister un doute sérieux sur l’aptitude de l’Europe de donner un nouveau tournant à l’OMC.
Une attitude qui coûte aussi indirectement au reste du monde ?
Oui. En s’enfermant dans ses problèmes internes et en se mettant à la marge des grands dossiers de la planète, l’Europe laisse inintentionnellement les Etats-Unis et la Chine dans un affrontement permanent qui peut avoir des conséquences suicidaires pour le dialogue multilatéral. En fait, on voit bien que les marges de manœuvre sont étroites pour l’Europe. Vis-à-vis de la Chine, il s’agit d’éviter que le centre de gravité de la planète ne continue irrésistiblement de se déplacer vers la Pacifique. Vis-à-vis des Etats-Unis, il faut éviter de se perdre dans un alignement automatique sur le grand allié occidental qui est loin de lui vouer la même solidarité, particulièrement depuis l’arrivée de Donald Trump à la présidence américaine en janvier 2017.
