Avant la crise une réelle difficulté à mobiliser les ressources nécessaires
Face à un problème tel que l’ESB, les capacités d’anticipation des sociétés européennes demeurent faibles. Tout se passe comme si, avant la crise, les ressources nécessaires à une bonne gestion du risque ne pouvaient être mobilisées qu’avec beaucoup de difficultés. Sans crise, et quelques fois même après une première crise, la force d’inertie l’emporte sur l’énergie des gestionnaires du risque.
Très peu de temps après l’identification de l’ESB en Angleterre en 1986, cette maladie est classée au sein des Encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), famille dont on sait qu’elle comprend des maladies humaines (Kuru et Maladie de Creutzfeldt-Jakob [MCJ]). Très vite donc, l’hypothèse d’une transmission à l’homme est posée sous la forme d’un lien entre ESB et MCJ. Ce lien semble peu probable compte tenu des données épidémiologiques. Rappelons que ce n’est qu’en 1996 qu’un lien est fait entre ESB et une maladie humaine, non pas la MCJ, mais une nouvelle entité pathologique, le variant de MCJ. Au printemps 1989, après la publication du rapport Southwood, une première crise survient au Royaume-Uni, fondée sur la crainte par l’opinion publique d’une contamination humaine par la consommation de produits bovins.
Le 13 juin, le gouvernement britannique annonce son intention de prendre la première mesure de protection de la santé humaine : l’interdiction de tous les MRS, interdiction qui sera effective le 13 novembre 1989 (Angleterre et Pays de Galles) et le 30 janvier 1990 (Ecosse et Ulster). En 1990, une crise se développe au plan européen qui entraîne l’interdiction de l’importation des MRS d’origine britannique à l’initiative d’Etats membres (la France prend cette décision le 12 février) puis de la Communauté européenne (le 9 avril). Ensuite la crise retombe. Alors que des cas d’ESB sont identifiés hors du Royaume-Uni - en 1989 en Irlande, en 1990 en Suisse et au Portugal, puis en 1991 en France - la mesure britannique n’est pas étendue. Seule la Suisse interdit les MRS le 8 novembre 1990 peu après l’identification de son premier cas. En France, il faudra attendre la crise majeure de mars 1996 pour voir les mesures d’interdiction des MRS (décision prise en avril 1996). Pire, au plan européen l’éviction des MRS de la chaîne alimentaire prend l’allure d’un feuilleton : première décision en mars 1997 suivie de trois reports successifs pour arriver enfin à un accord qui prend effet... le 20 juin 2000 !
Seule la Suisse réagit à temps
En d’autres termes, alors que la Communauté Européenne a admis depuis 1990 que l’existence de cas d’ESB dans une zone doit conduire à l’interdiction des MRS issus de cette région, les différents Etats membres puis l’Union elle-même ne traduisent ce principe dans leur législation que lorsque la crise les concerne directement. Seule la Confédération Helvétique se sera montré capable de prendre à temps, la mesure la plus simple et la plus essentielle pour la protection du consommateur.
Si l’interdiction des MRS représente la principale mesure de protection de la santé humaine, le point essentiel pour la santé animale réside dans la sécurisation de l’alimentation du bétail. Dès décembre 1987, John Wilesmith acquiert la conviction de l’implication des FVO dans la transmission de l’ESB (il pense alors que les FVO ont été contaminées par des carcasses de moutons atteints de tremblante). Une enquête épidémiologique approfondie lui permet d’étayer sa thèse dans un rapport remis aux autorités le 3 mai 1988. Dans ce rapport, Wilesmith recommande une interdiction temporaire des FVO dans l’alimentation des ruminants. La réaction des autorités britanniques est très rapide : le 14 juin 1988, le Ministère de l’Agriculture, des pêches et de l’alimentation (MAFF) décide l’interdiction - à titre provisoire, jusqu’au 31 décembre - des FVO avec entrée en vigueur au 21 juillet. Cette décision résulte d’une négociation intense avec l’industrie de l’alimentation animale qui souhaite pouvoir écouler ses stocks (d’où la période de grâce jusqu’au 21 juillet) et d’approximations successives qui conduisent à une formulation très restrictive : ne sont en fait interdites que les farines de ruminants pour l’alimentation des ruminants.
Une mesure théoriquement parfaite mais pratiquement inapplicable
En théorie parfaitement dimensionnée - la fin du recyclage ruminants / ruminants coupe le cycle de contamination - la décision se révèlera en pratique très difficile à appliquer car il reste possible de donner des FVO issues d’autres espèces à des ruminants et n’importe quelles FVO aux monogastriques. Dès le 14 juillet 1988, les attachés agricoles des ambassades britanniques dans les principaux pays sont informés. Le 25 juillet, la DG VI de la Commission européenne est officiellement informée mais ne réagit pas. Le 10 décembre 1988, l’interdiction des FVO au Royaume-Uni est prolongée d’un an. Il faut attendre le 3 août 1989 pour voir la France interdire l’importation des FVO britanniques. Et aucune mesure européenne n’est prise avant l’interdiction de toutes les FVO pour les ruminants, le 27 juin 1994. Entre mi-1988 et mi-1989, les FVO britanniques, reconnues dangereuses pour les ruminants sur leur marché, sont exportées - légalement car ces produits sont autorisés pour l’alimentation des monogastriques - dans toute l’Europe. De 12 600 tonnes en 1988, ces échanges bondissent à 25 000 tonnes en 1989 avant de revenir à 10 100 tonnes en 1990, un niveau encore élevé. Ce retard dans la prise de décision des pays importateurs, alors même qu’aucune conséquence économique négative n’est à craindre, fournit un exemple de réactivité très insuffisante des Etats qui ne se sentent pas directement concernés.
Le 25 septembre 1990, la réglementation des FVO au Royaume-Uni est complétée d’une part en interdisant d’alimenter des ruminants avec des FVO issues de n’importe quel mammifère et d’autre part en évinçant les MRS de la préparation de toutes les FVO. Le 27 juin 1994, l’Union européenne interdit à son tour l’utilisation des FVO pour l’alimentation des ruminants ; les Etats membres transcrivent plus ou moins rapidement la directive (le 20 décembre 2004 en France).
Trier ou chauffer
La deuxième étape de l’interdiction des FVO se joue en 1996. Alors que la forte présomption de lien entre l’ESB et la MCJ vient d’être révélée à la Chambre des Communes, le Royaume-Uni prononce le 29 mars une interdiction générale des FVO de mammifères pour l’alimentation de toutes les espèces. Un débat s’ouvre en Europe sur le meilleur moyen de sécuriser les FVO. Deux thèses s’affrontent. La première, soutenue par la France, prône un tri des matières premières en évinçant les cadavres, les carcasses impropres à la consommation humaine et les MRS ; cette position est traduite dans la réglementation française par arrêté ministériel le 28 juin 1996. La seconde, défendue par l’Allemagne, propose de ne pas trier les matières premières mais de chauffer les FVO selon un barème permettant l’inactivation du prion : 133°C, 3 bars, 20 minutes, particules de moins de 50 mm. Finalement, l’Union européenne impose un chauffage des FVO à compter du 1er avril 1997 (décision 96/449 CE). La France ne traduira cette décision dans son propre droit que le 6 février 1998. Avec le recul, nous savons aujourd’hui que la mesure la plus efficace était le tri des matières premières, mais que compte tenu des difficultés de mise en œuvre, le traitement thermique des FVO apporte une sécurité supplémentaire (alors que le chauffage sans tri est clairement insuffisant).
A l’époque, la controverse tenait à des arguments scientifiques, mais aussi industriels, les usines françaises de FVO ne disposant pas des capacités de traitement thermique. Au bilan, il apparaît que l’Allemagne n’a jamais trié les matières premières entrant dans ses FVO mais a chauffé dès 1997, tandis que la France a trié dès 1996 mais a traîné les pieds pour appliquer, très progressivement, un traitement thermique à partir de 1998. Dans ces deux pays, malgré la crise de 1996, les moyens d’une réelle sécurisation de la filière FVO n’ont donc jamais été réunis.
Après la crise, un problème de "sur-réaction"
De l’analyse précédente, il découle qu’en l’absence de crise sévère, les mesures pourtant indispensables ne sont pas prises ou prises avec retard. Faudrait-il souhaiter les crises pour hâter la complétion des dispositifs de prévention ? Hélas, les crises entraînent leur propre pathologie : "la sur-réaction".
Lorsque la crise survient, les responsables politiques sont saisis du problème au plus haut niveau. Dès lors, ils se doivent de démontrer qu’ils agissent pour prendre en compte le problème. Souvent, la recherche de mesures spectaculaires, destinées à frapper l’opinion pour la rassurer prend le pas sur l’élaboration de mesures efficientes, destinées à protéger les consommateurs.
Reprenons l’exemple de l’interdiction des MRS. Nous avons vu que cette mesure essentielle pour la protection de la santé humaine est prise à la fin de 1989 au Royaume-Uni, en novembre 1990, en avril 1996 en France et en juin 2000 au plan européen. Ainsi, lors de la crise qui débute en mars 1996, il faut quelques semaines à la France pour réagir et plusieurs années pour aboutir à un consensus en Europe. Pourtant, en quelques heures, les responsables européens ont pris une décision hautement contestable : l’embargo sur tous les produits bovins britanniques. Cette décision est annoncée dès le 21 mars par Paris, le lendemain par Bonn et l’Union s’aligne le 27.
L’accord est très vite trouvé sur une mesure qui rassure : l’embargo, alors qu’il est impossible sur la mesure qui protège : le retrait des MRS. Pire, l’embargo détourne l’attention de l’opinion et des responsables du nécessaire retrait des MRS (sauf en France). Encore pire, l’embargo mobilise des ressources et crée des situations de crise, notamment quand des infractions sont constatées, tout cela en pure perte. De mars 1996 à août 1999 (levée de l’embargo européen, sauf en France), l’Union européenne vit une situation absurde : la viande bovine britannique issue d’animaux de moins de 30 mois est autorisée à la consommation au Royaume-Uni mais interdite dans le reste de l’Union. Et de mars 1996 à octobre 2002 (levée de l’embargo français), ce qui est sain de l’autre côté du tunnel sous la Manche ne l’est pas en France. On pourra rétorquer qu’avec les connaissances de l’époque, il était plus prudent d’interdire la consommation de tous les produits bovins britanniques. Si l’on retient cet argument, comment expliquer le maintien de leur commercialisation outre-manche ? Et surtout qui peut sérieusement avancer qu’il était plus important de bannir le steak britannique plutôt que la cervelle et la moelle épinière continentale ?
Interdiction des FVO
L’exemple des FVO apporte un autre éclairage sur le mécanisme de sur-réaction. Nous l’avons vu, malgré plusieurs crises, les européens n’ont toujours pas réussi à mobiliser les ressources nécessaires à une sécurisation satisfaisante des FVO en octobre 2000 lorsque survient la crise dite de la 13ème vache de Villers-Bocage. En quelques semaines, l’interdiction totale des FVO s’impose dans toute l’Europe alors même que les principaux responsables en charge du dossier décrivaient quelques jours auparavant cette décision comme stupide et lourde de conséquences économiques et environnementales. La conjonction de facteurs épidémiologiques - augmentation du nombre de cas déclarés avec la montée en puissance du dépistage actif en France, identification des premiers cas autochtones en Allemagne et en Espagne - mais aussi politiques - surenchère entre les "cohabitants" et entre partenaires de la majorité plurielle - transforment un événement anodin - l’identification d’une vache atteinte lors d’un examen ante mortem - en une crise d’ampleur européenne. Sous la pression, deux mesures spectaculaires sont annoncées : le dépistage systématique des animaux de plus de 36 mois présentés à l’abattoir et l’interdiction généralisée des FVO.
Alors que l’Union européenne n’avait pas réussi à mobiliser un demi milliard d’Euros pour investir dans la sécurisation efficace de la filière FVO - en excluant cadavres, carcasses impropres à la consommation humaine, MRS et en appliquant un traitement thermique adapté - elle décide en quelques jours d’engager 3 milliards d’Euros chaque année pour éliminer toutes les FVO, dont au moins 1,8 milliard pour l’élimination des déchets à bas risque. Cette somme ne tient pas compte des pertes économiques subies par les filières ni des conséquences environnementales liées à la collecte, au traitement, au stockage et à l’élimination de 16 millions de tonnes de "déchets de table", issus de carcasses reconnues propres à la consommation humaine.
A posteriori, l’AFSSA avalise cette décision dans son avis du 7 avril 2001 avec un argument clé : "toutes les garanties ne peuvent être apportées d’une sécurisation suffisante". Le constat est fondé, mais en déduire la nécessité d’une interdiction ne peut que laisser songeur : pourquoi ne pas recommander des mesures concrètes de sécurisation ?
Rassurer ou protéger
Le dispositif européen en matière d’ESB s’est donc construit avec le temps et les crises. Il comprend des mesures qui protègent le consommateur, souvent arrachées de haute lutte avant les crises ou prises en toutes discrétion au cours ou après les crises. D’autres éléments du dispositif, les plus spectaculaires ont été décidé très vite, à chaud lors des principales crises, et sont destinées, avec un succès plus qu’hasardeux, à rassurer l’opinion.
Ne résistons pas à l’envie de distinguer, au plan français, le coût la protection de celui de la réassurance. Sur la base des informations fournies en avril 2004 par le Ministère de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, le coût total du dispositif ESB s’est élevé à 850 million d’Euros pour 2003. Une somme assumée par l’Etat et par le consommateur.
• Avec 560 millions d’Euros, ce sont les mesures de prévention qui prévalent. Sur cette somme, le retrait des MRS coûte 30 millions et leur élimination - ainsi que celle des cadavres - par le circuit à haut risque représente 230 millions, soit au total 260 millions pour la protection de la santé publique. En revanche, le très contestable retrait de tous les déchets par le circuit à bas risque représente 300 millions d’Euros.
• Avec 185 millions d’Euros, le dépistage représente le deuxième poste budgétaire. Le réseau de surveillance des cas cliniques et le dépistage des animaux à risque coûtent respectivement 1 et 28 millions d’Euros, soit 29 millions pour la protection de la santé publique. Le dépistage systématique des animaux présentés à l’abattoir engloutit 156 millions (1,9 million d’Euros par bovin trouvé positif) pour un bénéfice très faible en matière de santé publique (les mesures clé restent le retrait des MRS et une bonne inspection ante mortem). Si l’on prend en exemple le dispositif suisse : dépistage exhaustif sur les suspicions cliniques, sur les animaux à risque et sur un échantillon des animaux de plus de 36 mois présentés à l’abattoir (pour dissuader les fraudes), on arrive à un coût de 43 millions d’Euros (avec un échantillon de 10% des bovins sains à l’abattoir).
• Enfin, l’éradication des cas représente 105 millions d’Euros. Cette somme va fortement diminuer avec la régression du nombre de cas et la montée en puissance de l’abattage partiel.
Au bilan, cette analyse sommaire permet de proposer un dispositif présentant les mêmes garanties pour la santé animale et pour la santé humaine avec 408 millions d’Euros, soit une économie de 442 millions. Que ceux qui considèrent que ce ne sont là que des comptes de petits boutiquiers incompatibles avec un enjeu de santé publique, imaginent un instant ce que l’on pourrait faire avec 442 millions d’Euros par an utilement dépensés pour la santé publique.
Pour une culture du risque
L’affaire de l’ESB a incontestablement engendré de grands progrès dans la prévention des problèmes de sécurité des aliments : séparation entre évaluation et gestion du risque (la création de l’AFSSA représente une avancée majeure), transparence accrue des débats et des décisions... Mais il reste encore beaucoup à faire. Notamment la hiérarchisation des risques selon leur probabilité et leur criticité et non pas seulement en fonction de leur impact sur l’opinion, l’analyse systématique des mesures envisagées en terme de coût et de bénéfice, la mise en place de structure d’évaluation - c’est en cours - mais aussi de gestion du risque à l’échelle du marché, c’est-à-dire à l’échelle européenne (l’AFSSA est aujourd’hui dépassée) ou la fin du réflexe de prohibition (ce n’est pas totalement sûr, donc interdisons le).
Au-delà, la principale difficulté réside toujours dans l’implication des citoyens au sein des débats complexes en matière de sécurité sanitaire des aliments. Les médias de masse ne permettent pas d’aborder avec suffisamment de détails et de nuances ces questions. Les forums citoyens et autres conférences du consensus apportent la profondeur nécessaire mais ne concernent qu’une infime minorité de citoyens. La piste à explorer réside sans doute dans un dialogue à froid entre les différentes parties (autorités, filières de productions, scientifiques et citoyens représentés par des corps intermédiaires - associations, syndicats...
Les entretiens de la Mission Agrobiosciences. 27 juin 2007.
En complément
- ESB. Radioscopie d’une tourmente : témoignages et analyses Dossiers de l’environnement N°28 ; Inra Editions. Le Pape Y., Kerveno Y., Mer R., Le Perchec S.
- 2002 : un tournant dans l’épidémie d’ESB ? Les Entretiens de la Mission Agrobiosciences : Janvier 2003. Par Jeanne Brugère-Picoux est Professeur chef de service à l’Ecole nationale vétérinaire d’Alfort, membre de l’Académie nationale de médecine et membre de l’Académie vétérinaire de France. Accéder à l’archive
