12/03/2008
Le débat public en débat.

Les zones d’ombre du débat public... Par Jean-Michel Eymeri-Douzans. Institut d’études politiques.

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En guise d’intervention à une séance de débat et de clarification organisée en novembre 2007 par la Mission Agrobiosciences et intitulée « Cet obscur objet du débat public »- et en réaction à une intervention du politologue Daniel Boy-, le sociologue Jean-Michel Eymeri-Douzans- (*) livrait sa réflexion sur l’objet même du débat public tant il apparaît obscur et semble même se dérober à l’analyse.

« J’interviens du point de vue de la sociologie de l’action publique, qui est toujours, en quelque façon, une sociologie des processus d’émergence et de formulation des enjeux d’action publique et, ce faisant, une sociologie des controverses publiques. Je vous livrerai quelques réactions qui visent à jouer le rôle de "poil à gratter".

Le débat, outil de gouverne

Tout d’abord, j’approuve les propos de Daniel Boy- y compris ceux sur le néo-corporatisme, pour reprendre la terminologie de Pierre Muller .
Le débat public correspond tout à fait à ce Michel Foucault appelait des « dispositifs de savoir-pouvoir », lesquels fonctionnent comme des instruments de gouvernement. Car ne nous y trompons pas : dans l’esprit des décideurs qui l’utilisent, le débat public est appréhendé comme une technique permettant de continuer à gouverner nos sociétés qui sont peut-être de plus en plus difficilement gouvernables. Le recours grandissant au débat, aux débats de toutes sortes, s’impose à l’évidence comme l’une des stratégies de pouvoir de nos gouvernants, qu’il s’agisse des élus politiques ou des hauts fonctionnaires (qu’ils soient énarques ou polytechniciens) qui co-gouvernent largement avec les élus.
Il importe ensuite de souligner que l’assomption du débat public, à laquelle nous assistons, s’opère dans le contexte particulier d’une consécration générale de ce que l’on peut appeler un nouveau style de gouvernement que subsume la notion désormais rabâchée ad nauseam de "gouvernance", notion à

la mode nourrie tant par la théorie habermassienne de la délibération que par les théories de l’acteur-réseau . Tout semble se passer comme si, dans la post ou sur-modernité actuelle, nul ne nous gouvernait plus, mais nous nous "gourvernancerions" ensemble. L’on voit bien que tout est lié ici, et que la focalisation sur le débat public est en congruence avec la montée en puissance de toutes ces notions de gouverne partenariale et négociée, multi-acteurs et multi-niveaux. D’ailleurs, serez-vous étonnés si je vous dis que l’ouvrage fondateur de ce courant a été dirigé par un Néerlandais, Jan Kooiman ? Vu de manière positive, ce mouvement aboutit aux théories de la démocratie participative, présentée comme le complément nécessaire ou l’adjuvant de la démocratie représentative, laquelle serait fatiguée et comme à bout de souffle. Vous comprenez qu’il y a lieu à mon sens d’émettre ici des réserves, que l’on trouvera fort synthétiquement présentées dans un excellent récent petit ouvrage .

Quand la forme prend le pas sur le contenu

Dès lors, quel est au fond l’objet véritable du débat public ? C’est en effet la bonne question, tant il apparaît obscur et semble même se dérober à l’analyse. Car avec la montée en puissance de ce style de gouvernement partenarial et participatif dont le débat public est l’une des modalités paradigmatiques, on court le risque que la gouverne de nos sociétés soit de plus en plus procédurale et de moins en moins substantielle. Gouverner par le truchement du débat public, par les comités ou les groupes d’experts - comme Bruxelles se plaît à le faire - ou par les « forums hybrides » tend en effet à nous conduire à juger la qualité du gouvernement (thème de la « quality of government » de plus en plus à la mode dans les univers anglophones) moins par l’évaluation du contenu des décisions prises (les « outcomes ») mais du modus operandi de leur adoption (les « processes »). A l’extrême limite, « On a eu un bon débat » tend à devenir la mesure de toute chose : peu importe ce qu’il en ressort du moment que les échanges ont été amples, ouverts, conviviaux, respectueux de toutes les minorités visibles, etc. La montagne peut bien accoucher d’une souris, pourvu que ce soit sans douleur !

Derrière tout cela, un autre risque se profile : celui de réinventer le « ritualisme » tel que l’a finement décrit et implicitement dénoncé, dès les années 1950, le grand sociologue américain Robert Merton, à propos des agents de la bureaucratie. Le ritualisme est le propre de toutes les institutions et acteurs bureaucratiques qui tendent inexorablement à ériger les moyens de l’action comme finalité de l’action. Je crains que la mise en scène du débat public dans le cadre des stratégies de communication politique de nos gouvernants (de tous niveaux) n’en devienne ainsi en partie l’objectif de l’organisation de tels débats.

Tous égaux dans le débat ?

En outre, il faut rompre avec force avec la naïveté selon laquelle les acteurs partenaires des débats publics, des procédures consultatives, des forums hybrides ou encore des comités d’experts seraient objectivement tous égaux, et traités avec une parfaite équité par les organisateurs de débats. L’observation de cas pratiques montre et démontre de façon récurrente le contraire : il y a entre tous ces acteurs que l’on met autour d’une table, des asymétries de ressources, c’est-à-dire des différences dans leurs chances de puissance, dans leur possibilité de se faire entendre dans le débat, de suivre son évolution dans d’autres enceintes jusqu’à la décision finale, etc. Enfin, n’oublions pas que tout le monde n’a pas accès à tous les forums et toutes les arènes de la décision. Au total, comme dans la Ferme des animaux de George Orwell, certains partenaires « sont plus égaux que d’autres ».

Ces silences qui en disent long

Pour terminer, j’aimerais évoquer tout ce qui échappe au débat public. Comme l’ont montré dans les années 1960, deux malins politistes américains, Peter Bachrach et Morton Baratz, le pouvoir comporte deux faces. La première est évidente, bien visible : c’est la décision, l’acte de décider. La seconde s’inscrit en négatif de la première : il s’agit de la non-décision, de tous ces enjeux qui ne pénètrent pas le canal de la décision publique. Cette intuition majeure a été depuis reprise et retravaillée par de nombreux politistes et spécialistes de l’action publique, en particulier Cobb et Ross dans leur théorie sur le déni d’agenda . C’est toute la problématique des causes orphelines, de ces enjeux publics dont on décide de ne pas parler, qui ne font pas l’objet de débats et ne pénètrent pas l’agenda des institutions publiques. Certaines questions sortent parfois des champs médiatiques et politiques, définitivement ou ponctuellement, avant de les réintégrer. Ainsi, par exemple dans la France d’aujourd’hui, si on sensibilise fortement la population aux problèmes de mortalité sur les routes, on ne parle pas - ou peu - de la mortalité au travail pour cause d’accidents du travail. Ces derniers font pourtant davantage de victimes que l’alcool au volant, et sont tout aussi révoltants. Il y a de bonnes raisons à cela. Quelques groupes de veto ont intérêt, pour diverses raisons, à ce que ces sujets fassent l’objet d’un déni d’agenda. Et pour poursuivre sur cette idée, tous les secteurs ou domaines d’action publique ne font pas non plus l’objet de mise(s) en débat(s). Il est évident que celle-ci est sectorisée. Met-on en débat les options technologiques de la troisième génération de sous-marins nucléaires français ? Ou encore les grands arbitrages budgétaires opérés à la Direction du Budget à Bercy qui, le 2 janvier, alors que le Parlement a voté la loi de finances avant la Noël, gèle les crédits budgétaires adoptés par la "Représentation nationale" pour les débloquer ensuite au compte-gouttes ? Il est patent que certains domaines se prêtent davantage à la mise en controverse alors que d’autres se prêtent plutôt au silence et à des modes de décision plus traditionnellement concentrés par des élites politico-administratives.

Une tentative de relégitimation du pouvoir

La formule de Rousseau est fort connue : « Le peuple anglais croit être libre. Il se trompe fort. Il l’est un jour tous les cinq ans, lorsqu’il vote. Le reste du temps, il est dans les fers, il n’est rien. » (je cite de mémoire et en substance). Ainsi, de même que la démocratie représentative ne signifie pas que le citoyen soit appelé systématiquement aux urnes, la démocratie participative n’implique pas la mise en débat tous les jours et ne constitue donc pas la fin du mécanisme du pouvoir. Elle peut et elle doit donc s’analyser.
Pour conclure, je reviendrai sur la notion de légitimité dont parlait Daniel Boy. La mise en débat est un dispositif de pouvoir nouveau qui s’analyse comme une tentative de relégitimation de l’autorité des gouvernants dans nos sociétés où elle est mise à mal par un ensemble d’événements récents. Ce n’est pas parce que cette relégitimation passe par une forme de partage - d’ailleurs, quel est l’objet du partage, le pouvoir ou la discussion, cette question reste toujours en suspens ? - que ce dispositif signe la disparition de la décision et du phénomène de pouvoir. Il adapte et recompose le style de gouvernement conformément à l’air du temps de notre époque. Bien évidemment, cette recomposition-adaptation n’est pas sans conséquences. Il est clair qu’il y a une différence entre la situation actuelle des processus de gouverne et les années gaulliennes où, par exemple, le Préfet Paul Delouvrier traça tout seul, au crayon, les contours de la nouvelle Région Ile-de-France ! ».

Accéder à toutes les interventions de cette séance « Cet Obscur objet du... débat public »-. Organisée par la Mission Agrobiosciences

(*)Professeur des Universités à l’Institut d’Etudes Politiques de Toulouse-, Jean-Michel Eymeri-Douzans y dirige le Laboratoire des Sciences Sociales du Politique (LaSSP), au sein duquel il anime en particulier le programme de recherches « La Gouverne des sociétés contemporaines. Sociologie comparée des institutions gouvernantes, des styles de gouvernement et des modes d’action publique ». Ses recherches portent sur les institutions gouvernantes et les processus de gouvernement, en France et en perspective européenne comparée. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages dont (avec J.-F. Girard), « Quand la Santé devient publique » (Paris, Hachette, 1998), « La fabrique des énarques » (Paris, Economica, 2001), « Pouvoir politique et haute administration. Une comparaison européenne (Maastricht, IEAP, 2001), (avec F. Dreyfus), « Science politique de l’administration. Une approche comparative » (Paris, Economica, 2006).

1) Directeur de recherches au CNRS au Cevipof, il est l’un des auteurs majeurs de l’analyse des politiques publiques à la française. Le néo-corporatisme désigne la capacité de certains groupes socio-professionnels, de représentants et médiateurs d’intérêts, organisés à se voir reconnaître par les institutions publiques un statut de partenaire privilégié et, souvent, de co-décideur.

2)Littéralement « jusqu’à la nausée ». Cette expression désigne également un sophisme - raisonnement faux malgré son apparente vérité - basé sur la répétition d’une affirmation.

3) Jürgen Habermas, Théorie de l’agir communicationnel, Ed. Fayard 1997. Dans cet ouvrage, l’auteur propose une nouvelle théorie de la société basée sur la communication. Pour certains, il y donne les bases de la démocratie participative. Voir à ce sujet-

4) Théorie développée depuis les années 1980 par certains sociologues, en particulier Michel Callon et Bruno Latour. Elle pousse à son paroxysme la sensibilité particulière de la sociologie actuelle à la notion de réseau, en une forme-limite mais fort séduisante d’interactionnisme radical. Ce dernier dépeint l’ordre social comme l’effet-cause (tout à la fois) d’interactions successives entre des actants fort hétérogènes, aux relations constamment mouvantes. Dès lors, les notions de hiérarchie, d’asymétries structurales de ressources, de domination et de pouvoir sont parfois évacuées de l’analyse.

5)Jan Kooiman (ed.), Modern governance : new government-society interactions, 1993.

6)Jean-Pierre Gaudin, La démocratie participative, Armand Colin, collection 128, 2007.

7)D’après la notion développée par Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, dans Agir dans un monde incertain, Seuil 2001

8) Roger Cobb, Morton Ross, Cultural strategies of agenda denial, University Press of Kansas, 1997. Il faut entendre ici le terme d’agenda dans le sens du calendrier des instances de décisions, des sujets programmés en débat.

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Cet obscur objet du débat public. Novembre 2007

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