12/03/2008
Le débat public en débat.
Avec : Daniel Boy

Débat Public : Essayons d’y voir un peu plus clair. Par Daniel Boy. Directeur de recherches au CEVIPOF.

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En guise d’introduction à une séance de débat et de clarification organisée en novembre 2007 par la Mission Agrobiosciences et intitulée « Cet obscur objet du débat public »- le politologue Daniel Boy (*) livrait sa réflexion sur l’origine et l’histoire du débat public en France ; ses modalités pratiques et évolutions récentes et ce qu’il a pu apporter à la fois en termes d’avancées pour nos sociétés et, à l’inverse, de situations gênantes, de problèmes générés.

« En matière de débat public, il faut différencier les débats réalisés au niveau local de ceux organisés au niveau national. Vous comprendrez très vite pourquoi il convient de les traiter séparément même si, à un moment donné, leurs problématiques se rejoignent.

Retour aux origines

Commençons par le débat public organisé au niveau local. Tout débute en 1830, au moment de la première grande révolution industrielle. On s’aperçoit très vite que cette révolution nécessite la construction de routes, de canaux, d’usines qui vont porter atteinte à la propriété privée. Pour faire face à ce problème, on crée l’enquête publique. Cela consiste à ouvrir un registre à la mairie dans lequel les citoyens qui peuvent être lésés, à l’origine les propriétaires uniquement, peuvent porter leurs remarques et préciser s’ils approuvent ou non le projet. Notre constitution autorise, moyennant une préalable et juste indemnité, de porter atteinte à la propriété privée ; cela fait partie des règles du droit. Pour autant, et c’est une première, on va se sentir "obligé" de recueillir l’avis des personnes concernées.
L’enquête publique constitue donc l’une des premières manières de faire du débat public. Mais à l’origine, elle comportait un certain nombre de bizarreries. C’est ce qu’ont révélé les travaux de certains sociologues . Un exemple parmi d’autres. Ces enquêtes étaient menées par des commissaires qui, dans 95% des cas, concluaient à l’absence de problèmes et de contre-indications à la réalisation du projet.

A partir des années 1960-1970, l’enquête publique a connu de nombreuses modifications. Ses conditions d’ouverture ont, par exemple, été élargies aux questions environnementales. Ainsi, en 1995, la loi Barnier, relative au renforcement de la protection de l’environnement, prévoit la consultation du public en amont des décisions d’aménagement. La Commission Nationale du Débat Public (CNDP) voit le jour. Finalement, on peut dire que la racine de cette commission, c’est l’enquête publique.

Au niveau national, les choses se compliquent. Commençons tout d’abord par pointer quelques singularités de notre système démocratique. Si l’on regarde la sociologie des députés de l’Assemblée

Nationale, on remarque que nous élisons des représentants qui ne nous ressemblent pas. Il n’y a, par exemple, que 10% de femmes ou encore 2% d’ouvriers... En fait, on élit l’élite. Cette "représentativité" de l’Assemblée Nationale n’est qu’une convention mais une convention qui fonctionne, qui est même très efficace en temps normal. Mais il arrive que cette illusion de la représentativité ne fonctionne plus à certains moments : la société veut être représentée telle qu’elle est. Autrement dit, c’est le corporatisme qui pointe le bout de son nez. Et, comme l’a montré Pierre Rosevallon dans ses ouvrages sur la démocratie, ce phénomène se produit périodiquement. Il explique ainsi que, en réponse à cette situation, on crée au XIXème siècle, les premières commissions au sein desquelles sont conviés des représentants de la société telle qu’elle est : des commerçants s’il s’agit d’un problème de commerce, des artisans, des ouvriers, des experts... Se retrouvent ainsi dans une même commission des représentants de l’Etat - fonctionnaires, administratifs - et des représentants des corps professionnels concernés. Ce système n’est pas très éloigné d’autres encore en vigueur aujourd’hui, à l’image du Conseil Economique et Social. Nos sociétés sont représentées par ces deux systèmes. Et, selon moi, le débat public prend racine dans ces deux mouvements, le local et le national.

Citoyen, où es-tu ?

Cela étant, comme je l’avais précisé en introduction, il y a une grande différence entre ces deux niveaux. Car selon que l’on se place au niveau local ou national, il sera plus ou moins évident de déterminer quel public est susceptible d’être convoqué pour prendre part au débat. Lorsque, en local, se profile la construction d’une route ou d’une déchetterie, les premiers concernés sont, à première vue, les riverains, tout comme, dans l’enquête publique, on sollicitait les propriétaires. On peut donc mobiliser relativement facilement ces populations ou ses représentants et trouver les procédures adéquates pour les interroger. C’est le travail réalisé par la CNDP.

Il n’en va pas de même au niveau national. On se heurte à des problèmes de procédures et de représentativité. D’ailleurs la CNDP ne prévoit pas de consultation publique à l’échelle nationale excepté - comme le précise la loi - sur les questions environnementales. Mais elle n’a pas été conçue pour organiser des consultations à cette échelle. En outre, on ne précise pas selon quelles modalités la société devrait être convoquée, ni de quelle société il est question, quels en seraient les représentants, leur nombre... Organiser un débat public au niveau local n’a rien d’un jeu d’enfants. Mais on comprend néanmoins que ceci soit plus facilement envisageable qu’au niveau national où cette question de société prend une toute autre dimension.

Débattre oui, mais comment ?

De quels outils disposons-nous pour organiser un débat public ? Avant de répondre à cette question, je voudrais apporter quelques précisions sur la CNDP. Il s’agit d’une autorité administrative indépendante qui regroupe une vingtaine de membres : magistrats, élus locaux, représentants d’associations. Cette commission peut être saisie pour organiser un débat public sur un projet de construction - viaduc, centrale, barrage... - à condition que l’investissement financier relatif à ce projet dépasse un montant minimum fixé par décret. La Commission juge alors si, d’après la loi, il y a lieu ou non de solliciter la participation du public. Dans l’affirmative, elle nomme une commission particulière, de cinq à six personnes, chargée de mettre en œuvre une procédure de débat sur place. Quoi que l’on en dise, et même si le modèle n’est pas parfait, je trouve que la CNDP a apporté des choses intéressantes au débat public, en définissant notamment des procédures, des règles, des manières de faire. En dépit des décalages et des difficultés observés sur place, ses membres ont réussi à mettre en place un esprit de débat public.

Au niveau national, par défaut de procédures à même de convoquer la société à cette échelle, nous avons importé des manières de faire des pays du Nord de l’Europe. Cette seconde modalité - la première étant la CNDP - , c’est la conférence de consensus. En France, on lui préfère la dénomination de conférence de citoyens, le terme consensus n’ayant pas bonne presse. Cette conférence de citoyens est un objet politique tout à fait étrange, presque exotique, puisqu’il n’a encore aucune légitimité. Voici son principe : pour répondre à un problème, une innovation qui suscite la controverse comme les OGM, on organise une conférence citoyenne pour y voir plus clair. On crée tout d’abord un comité de pilotage chargé de recruter un panel de "profanes", une quinzaine de personnes environ. Celles-ci sont sélectionnées selon différents critères - genre, âge, niveau d’études - afin de ressembler à la société. Une fois constitué, ce panel reçoit une formation sur l’objet du débat. Cette procédure, inventée par les Danois, a par exemple été utilisée en 1998 pour les OGM ou plus récemment en 2006, par le Conseil régional d’Ile de France, sur la question des nanotechnologies. Dans ce dernier cas, le panel a reçu une formation de six jours, sur trois week-end. Bien évidemment cela pose la question de la qualité des formateurs, de leur capacité à être pédagogues... Nous pourrons y revenir. Après ce temps de formation, on organise la conférence elle-même, c’est-à-dire un débat en public avec, d’un côté, le panel et, de l’autre, des experts. Ceux-ci sont convoqués par le panel de profanes pour répondre à différentes questions élaborées à l’issue de la formation. Cette procédure, lourde à mettre en place, est extrêmement intéressante. Mais à ce jour, elle n’a pas de légitimité républicaine en dépit des choses très pertinentes qu’elle produit.

Nous disposons donc de deux modalités : la CNDP et les conférences de citoyens que l’on mobilise au coup par coup. Il en existe une troisième que j’appelle le « débat public à la française ». Pour prendre une décision, on organise un débat public avec, à la tribune, un représentant de l’Etat, des entreprises, des ONG. Face à eux, un public de deux à trois cents personnes. La conférence dure trois heures ; une demi-heure est consacrée aux réactions de la salle. Ce modèle est peu convaincant non pas parce qu’il est mal conçu mais parce que l’on n’identifie pas son sens politique. Qu’en retire-t-on ? A l’issue de chaque débat, la CNDP rédige une synthèse des différents points de vue qui se sont exprimés sur le projet local concerné. Dans le modèle de la conférence de citoyens, le panel émet des recommandations. Mais dans la troisième modalité, aucune recommandation ou synthèse n’est rédigée, aucune piste n’est sérieusement émise. Un flou qui arrange bien le politique puisqu’il n’est nullement contraint à quoi que ce soit. Je crains qu’il ne s’agisse là d’un instrument politique ambigu.

Entre le politique et le judiciaire, le débat peine à trouver sa place

En conclusion, nous disposons d’outils qui n’ont pas encore trouvé leur place dans l’ordre politique. L’enjeu actuel du débat public, c’est son articulation avec les instances politiques. Nous devons pouvoir répondre à cette question récurrente : « Vous faites un débat. C’est une bonne chose. Mais, in fine, qui décide ? » Bien évidemment, on aimerait pouvoir répondre aux participants : « Vous ». Mais tout le monde sait que ce sont les élus qui décident, ces procédures n’ayant aucune logique dans l’ordre politique démocratique. De mon point de vue, le débat public informe, alimente la décision mais ne se substitue nullement aux instances politiques et judiciaires qui, elles, ont en charge la décision. Un exemple illustre bien cette nuance. La CNDP a organisé un grand débat public sur la création d’une ligne à haute tension du côté de Nice . Celle-ci devait traverser une zone protégée qui prévoit normalement l’enfouissement des lignes. La conduite de ce débat est considérée comme exemplaire puisque, au bout de six mois de discussion, les différentes parties prenantes du débat, d’EDF aux associations de défense de l’environnement, trouvent un compromis qui prévoit la construction d’une petite ligne haute tension non enterrée. Un projet de construction est signé et fait, par la suite, l’objet d’un arrêté ministériel - le projet est considéré d’utilité publique. Coup de théâtre : les associations de défense de l’environnement contestent la décision devant Conseil d’Etat qui leur rend un jugement favorable : ce projet ne peut faire l’objet d’une dérogation d’enfouissement des lignes.

Dès lors, du politique ou du judiciaire, qui décide ? N’oublions pas une chose : la CNDP est une procédure surajoutée à l’enquête publique sans que celle-ci ne disparaisse pour autant. Or l’enquête publique crée du droit, alors que la CNDP crée du discours, un discours qui ne fait pas le poids face aux décisions de justice. Cette question de l’articulation entre ces différentes procédures délibératives et les instances politico-administratives n’a pas encore été résolue. Et tant qu’elle restera telle quelle, je crains que ces procédures n’aient guère de légitimité, d’impacts malgré toute l’inventivité de la CNDP et toute la culture du débat qu’elle a pourtant instaurée dans notre pays ».

Accéder à toutes les interventions de cette séance « Cet Obscur objet du... débat public »-. Organisée par la Mission Agrobiosciences

(*) Daniel Boy est Directeur de recherches au Cevipof, centre de recherches politiques de Sciences Po, ses recherches se développent dans les domaines de la sociologie électorale, l’écologie politique ainsi que les relations entre la science, la technique et la société. Auteur notamment du livre « Le progrès en procès » (Ed. Presse de la Renaissance, 1999), il a co-dirigé plusieurs ouvrages, dont « Les biotechnologies en débat » (Ed. Balland, 2002), « Les conférences de citoyens, mode d’emploi » (Ed. Charles-Léopold Mayer/Descartes et Cie, 2005) et « Pourquoi avons-nous peur de la technologie ? » publié aux Presses de Sciences Po, en novembre 2007.

Xavier Piechaczyk, les commissaires enquêteurs et la fabrique de l’intérêt général : éléments pour une sociologie politique des enquêtes publiques, thèse de Sciences Politiques, IEP Grenoble.

2 Accéder au site de la CNDP-

3 Professeur d’histoire moderne et contemporaine du politique au Collège de France et directeur d’études à l’EHESS. Il est auteur de nombreux ouvrages dont La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance (Ed. Seuil 2006)

4 Plus de détails sur le projet de lignes en question- et sur la décision du conseil d’Etat-

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Cet obscur objet du débat public. Novembre 2007

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