25/10/2007
Les actes de la 8ème Université d’été de l’Innovation rurale. Marciac 2002

« Le Contrat territorial d’Exploitation : impasse ou laboratoire ? ». Par François Léger. Inra. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002.

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Le Contrat territorial d’exploitation (CTE) constitue l’innovation récente la plus remarquable en matière de politique agricole. L’ambition du législateur était d’en faire à la fois l’instrument d’un développement durable des territoires ruraux. Ceci devait passer par une double action : promouvoir le caractère multifonctionnel de l’agriculture, y compris dans ses dimensions non marchandes ou non réductibles aux externalités environnementales, économiques et sociales de la production agricole marchande ; participer à un rééquilibrage des concours publics entre les territoires. Le choix d’un contrat individuel entre l’Etat et l’exploitant agricole, qui inscrive, à travers des actions concrètes, le projet individuel de ce dernier dans un projet global de développement territorial négocié entre les différents acteurs concernés, répond à cette double perspective.

Le CTE, idée noble et grise réalité ?

A l’épreuve des faits, on doit bien constater que la mise en place de ce programme ne s’est pas faite sans problème. Les réticences de la profession agricole face à ces deux objectifs et la complexité de l’articulation entre cette procédure française et les procédures européennes du règlement de développement rural devant financer le CTE les expliquent en partie. Il faut toutefois aller chercher au-delà de ces raisons. L’observation de la mise en

place du CTE, depuis la phase de ses préfigurations, conduit aujourd’hui à envisager deux pistes pour pousser plus loin la réflexion sur ce nouvel instrument.

Le territoire reste-t-il encore à inventer ?

La première de ces pistes concerne le Territoire. Le Territoire ambitionné à travers les CTE, ce n’est pas l’espace aménagé par la puissance publique. C’est un espace vécu et voulu par des acteurs divers, qui entendent construire ensemble un projet global pour un avenir « durable », au service duquel vont être mobilisés différents instruments de politique publique. On est là au cœur d’une vision démocratique innovante, qui met pleinement en œuvre le principe de subsidiarité cher -paraît-il- à l’Union Européenne. Certes, on observe des cas où un tel mode de construction de projets de territoire s’opère de manière exemplaire. La plupart de temps, ce processus semble ne pas pouvoir se mettre en place. Le cadre de références des contrats individuels se construit dans une logique purement agricole, avec les acteurs de toujours, profession et DDAF. Le problème n’est pas seulement que ceux-ci cherchent à conserver leur pouvoir sur des instruments qu’ils considèrent leur appartenir. C’est aussi que ni les uns ni les autres ne savent vraiment comment procéder pour susciter le débat et permettre son institutionnalisation. Le CTE souffre de l’absence d’une culture de la démocratie à l’échelle locale, problème qui n’est sans aucun doute pas spécifique de sa dimension agricole : la mise en place des pays ne rencontre-t-elle pas exactement le même problème ? Pour que les CTE se construisent pleinement dans l’esprit de la loi, il faudrait que surgissent des innovations politiques et institutionnelles qui restent encore à inventer. Ne négligeons pas pour les penser demain les expériences réussies ici ou là.

Le projet : une culture à acquérir ?

La seconde de ces pistes concerne la relation contrat individuel / projet de territoire. Celle-ci pose deux types de problèmes. Tout d’abord, il n’est sans doute pas exagéré de dire que, dans de nombreux cas, ce lien n’existe pas vraiment : le contrat ne fait que sélectionner quelques mesures, les plus aisément applicables par l’agriculteur. On mobilise des aides, c’est vrai. Cela suffit-il à intégrer le projet individuel (mais quel est-il ?) dans un projet collectif (il est vrai qu’il faudrait déjà que celui-ci existe vraiment...) ? Il faut toutefois admettre que les agriculteurs et plus encore les techniciens qui les assistent éprouvent encore d’extrêmes difficulté à accéder à ce « penser global » qui est indispensable au fameux passage « d’une logique de guichets à une logique de projet ». Les organisations de développement n’ont pas été construites pour adopter une telle perspective. Là encore, un besoin évident d’innovations, tant conceptuelles qu’organisationnelles, se fait sentir. Les cadres théoriques qui fondent leur action doivent être revisités, en commençant par la définition même de l’exploitation agricole. Le modèle de l’entreprise, dont tous les outputs sont marchands, a déjà souvent montré ses limites. Elles sont encore plus criantes quand on entend parler de multifonctionnalité des actes techniques, des activités, des territoires. D’autre part, il est rapidement devenu évident que certains des enjeux à l’échelle des territoires, en particulier dans le champ de l’environnement (gestion de l’eau, biodiversité, paysages) ne pouvaient justifier d’un mode d’action limité aux exploitations prises individuellement, mais imposaient une action concertée des exploitants. Or celle-ci ne peut bien évidemment exister que s’il existe une conscience partagée de la réalité et de l’importance de ces enjeux. En l’absence d’un véritable processus de construction négociée du projet de territoire, peut-on espérer que cette conscience puisse exister ? Enfin, comment peut-on croire que les agriculteurs et les techniciens, qui éprouvent encore des difficultés à passer de l’échelle de la parcelle à celle du territoire de l’exploitation, puissent s’approprier une pensée technique qui raisonne à l’échelle du bassin versant ou du massif montagneux tout entiers ? Ce n’est pas que les sciences agronomiques ignorent les échelles englobantes. Mais il faut reconnaître que les modèles qu’elles produisent aujourd’hui restent encore assez peu opérationnels... Et quand bien même les cadres théoriques qui permettraient aux acteurs de terrain d’opérer ces changements d’échelle indispensables, les modes actuels d’organisation des appareils de développement agricole rendrait le plus souvent leur mise en œuvre délicate.

Faut-il jeter le bébé avec l’eau du bain ?

De ces constats, on arriverait vite à la conclusion que le CTE pourrait marcher si... Si les rigidités administratives n’étaient pas aussi fortes de Bruxelles à l’exploitation agricole... Si les organisations professionnelles (et l’administration centrale et déconcentrée du ministère) acceptaient de considérer que les questions agricoles ne sont pas forcément de leur ressort exclusif... S’il existait une culture de la démocratie locale qui permette l’émergence et l’institutionnalisation de territoires de projets portés par l’ensemble des acteurs concernés...Si les organisations de développement agricole et les sciences agronomiques étaient capables de mener à bien une révolution instantanée de leurs cadres théoriques, de leurs modèles opérationnels, de leurs formes d’organisation...Autant dire que le CTE n’a aucune chance de réussir et qu’il y a urgence à l’enterrer au cimetière des réformes inapplicables, et qu’il est temps de passer à autre chose. Paradoxalement, n’est ce pas justement pourquoi il faut poursuivre ? Sans le CTE, les réflexions dont il vient d’être fait état auraient-elles pu émerger ? On peut en faire l’hypothèse, car l’analyse des transformations du contexte de l’activité agricole qui a précédé la mise en place de ce dispositif reste totalement pertinente. La mise en place du CTE ne fait que révéler de façon éclatante les problèmes, elle ne les crée pas.
Alors peut-être faut-il admettre que le CTE, parce que justement c’est une innovation radicale, ne peut pas fonctionner de façon pleinement satisfaisante. Mais sa valeur expérimentale et heuristique permet de faire concrètement avance les réflexions politiques, sociales, scientifiques. Il faut s’attacher à comprendre les raisons des succès, même quand ils sont rares, les raisons des échecs, même s’ils sont nombreux. Une loi d’orientation agricole, par définition, se projette dans le temps long. Tout reste à faire, sans doute, mais c’est justement pour cela qu’il faut garder le CTE, parce qu’il remet en marche un monde. On ne gagne jamais rien à jeter le bébé avec l’eau du bain. (Une publication. Mission Agrobiosciences)

On peut également lire
« La contractualisation, inévitable et imparfaite »- par Patrice Duran. Sociologue. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002

« Echanges et certifications : les arguments de la confiance »- Par Emmanuelle Auriol. Economiste. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002

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« Du contrat individuel au contrat collectif : la stratégie de l’Etat et des territoires »-
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Accéder à l’ensemble des actes de la 8ème Université d’Eté de l’Innovation Rurale « L’Agriculture entre Contrats et Contrôles »-. Marciac. Août 2002.

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François Léger est ingénieur de recherche à l’Institut national agronomique Paris-Grignon, dans l’unité mixte de recherche « Systèmes agraires et développement : acteurs, produits, territoires ». Rapporteur de l’évaluation des Contrats territoriaux d’exploitation (CTE), il explique comment en tant qu’innovation radicale, le CTE ne peut pas fonctionner de façon pleinement satisfaisante, mais qu’il faut le garder, parce qu’il remet un monde en marche.

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