Gilles Allaire est directeur de recherche à l’INRA, département SAE2. Dans le champ de l’économie politique, de la sociologie économique et de l’évaluation des politiques publiques, ses travaux portent plus particulièrement sur le développement, les marchés et la politique agricole. Il est par ailleurs vice-président du Groupe Saint-Germain, think tank européen.
1- « Nourrir le Monde » ? Il faut poser la question à partir des droits fondamentaux.
Les responsables de la recherche agronomique prennent systématiquement pour point de départ de leur réflexion cet impératif : il faut nourrir le Monde et sauver la planète, plus précisément les écosystèmes, pour décliner une vision technocratique, comme si la réponse ne pouvait venir que de la technique et de la science. Poser la question ainsi, c’est alors une manière de s’approprier ou de s’accaparer les solutions, c’est sous-entendre que ce serait là le devoir des instituts de recherche et des responsables professionnels et d’eux seuls.
Pour ma part, je formulerai la question tout autrement, en termes de droit à l’alimentation, à la santé, à un environnement préservé. Tout le monde est alors concerné.
Actuellement, les propositions pour une nouvelle Politique Agricole Commune d’une part s’appuient sur des réflexions critiques concernant la politique qui perdure depuis des décennies, dénonçant en particulier les atteintes à l’environnement ou la mal bouffe (de ce point de vue les critiques radicales sont facilement reprises à leur compte par les néolibéraux) et d’autre part clament l’impérieux devoir de produire des « biens publics », ce qui devrait aller de soi pour une politique publique. Mais l’idée que chaque bénéficiaire de la PAC doit être un producteur de biens publics introduit de nouvelles formes de contrôle individuel et laisse accroire que les biens publics ne sont qu’une affaire de bon comportement individuel, alors qu’il s’agit d’objectifs communs et donc d’une affaire politique. Les « biens publics » cités sont essentiellement des biens environnementaux, tels que l’air pur, une eau non polluée, la biodiversité, etc. On parle certes de satisfaire les « consommateurs », mais en revanche, rien n’est dit en matière de droit à l’alimentation (1)…
Car les problèmes ne sont pas posés en termes de droits. Cette réflexion-là manque cruellement ; elle introduirait un tout autre point de vue politique. Il faut, à mon avis, repartir des droits fondamentaux pour questionner les propositions de politique agricole.
Pour nourrir le Monde et sauver la planète, il est dit et répété, en particulier chez les écolos, mais aussi dans une partie de la technostructure, qu’il faudrait « produire plus avec moins ». C’est un vrai défi. Mais pour être bien balancée, l’expression n’a pas un sens évident. Plus de quoi ? Quelles productions sont indispensables ? Plus de riz ? Plus de vignes, de cannabis, de prairies fleuries ? Plus de gaspillage, peut-être, aussi ?
Et moins de quoi ? Moins de ressources matérielles, telles que le phosphate, certes… mais induit-on également qu’il faudrait produire avec moins de ressources immatérielles, comme l’intelligence collective ? C’est au contraire, bien sûr, ces ressources qu’il faut mobiliser pour le développement.
Or, dans le contexte actuel, où le néo-libéralisme a tendance à privatiser l’information, les connaissances (notamment via le système de propriété intellectuelle) et l’éducation, il me semble qu’il y a un domaine public à protéger, celui des savoirs techniques et leurs capacités d’évolution, ainsi que l’exprime le Manifeste pour la récupération des commons, présenté à l’occasion du Forum Social Mondial de 2009, à Belem (2). Notons qu’il ne s’agit pas ici seulement des savoirs dits « traditionnels », même si dans certains pays du Sud, il y a urgence, pour un meilleur développement humain, à protéger ces savoirs communautaires étouffés par la mondialisation libérale. Les savoirs techniques modernes comme ceux dit traditionnels reposent sur des communautés actives et des dynamiques d’ordre social.
Que peut changer cette manière de poser les questions ?
Beaucoup de choses, car la logique des droits conduit à des questionnements et des propositions souvent à l’opposé à ceux de la technostructure. J’en prends deux exemples.
Comment et où investir pour nourrir le Monde ?
lorsqu’il s’empare du défi « produire plus avec moins », le discours technoscientifique habituel conclue très logiquement sur la nécessité d’investir dans la recherche pour accroître la performance des systèmes de production. Investir dans la recherche certes, mais avec quels objectifs ? Une idée largement répandue chez ceux qui nous rappellent qu’en 2050 il « faudra nourrir » 9 milliards d’êtres humains, est qu’il faut soutenir les agriculteurs et les industries les plus performants, les seuls aptes à relever le défi. De plus, pour certains, il ne faut pas trop les "embêter" avec des contraintes environnementales qui viendraient compromettre leur performance. Des solutions technocratiques sont mises en avant, avec plus ou moins de coloration verte, où les instituts de recherche deviendraient, vue l’ampleur des défis, les pilotes de la politique agricole. Rares sont les discours des dirigeants de la recherche agronomique en France, en Europe et dans les institutions internationales qui ne mettent pas en avant ce soi-disant dilemme, la conclusion ne faisant pas de doute. Je dis "soi-disant" car il existe des responsables qui pensent qu’avec les moyens actuels, on pourrait nourrir le double de la population actuelle (6 milliards), ce qui d’ailleurs n’empêche pas qu’il y ait du travail pour la recherche, mais dans le sens d’une agroécologie (une double performance sociale et écologique) prise au sérieux ou pour étudier les transitions alimentaires...
On pourrait d’ailleurs poser ce dilemme, soi-disant technique, de façon différente. Par exemple, un rapport anglais montre que la moitié de la production agro-alimentaire est gaspillée à différents stades du système alimentaire (sans gaspillage, ce qui est utopique, on pourrait donc nourrir 12 milliards…). On dénonce aussi l’élevage ou les agro-carburants, mais curieusement on ne parle pas encore d’arracher les vignes… Bref, revenons à l’investissement dans l’agriculture. Du point de vue de la sécurité alimentaire mondiale, contrairement à la fausse évidence précédente, il faut investir dans la petite agriculture, dont les rendements sont souvent supérieurs à ceux de la grande, certes au prix de plus de travail. C’est l’avis d’un comité d’experts de la FAO qui vient de remettre son rapport en juin 2013 (3), avec des recommandations et la proposition de l’élaboration d’une stratégie internationale dans cette direction. Mais, en Europe, il n’a pas été possible d’obtenir un accord pour plafonner les aides de la PAC…
La notion de « petite agriculture » recouvre des réalités variées : de l’agriculture de subsistance (qui existe dans l’Est de l’Europe) à l’agriculture familiale moderne. Dans certaines régions du monde, il faut aussi y ranger l’agriculture urbaine, y compris celle des quartiers les plus pauvres (4). Si la question part du droit à l’alimentation, il n’est pas ridicule d’affirmer que pour nourrir le Monde, les investissements à soutenir devraient aller prioritairement là où l’on n’a pas assez pour se nourrir, c’est-à-dire vers l’agriculture de subsistance et l’autoproduction dans les communautés les plus démunies. Par exemple, il peut s’agir de donner les moyens aux bidonvilles de produire leur propre nourriture, en finançant des sacs potagers (photo de couverture)
ou la reconversion de décharges en lopins de terre, d’éditer des brochures, d’informer, d’éduquer comme l’indique le panel sur la sécurité alimentaire et la nutrition de la FAO.
Il reste qu’une part des progrès (en particulier pour réduire la quantité de travail social consacré à la production alimentaire) sont assurés par la grande agriculture et que, si la production de fruits et légume et l’élevage de petits animaux peuvent être relocalisés, ce n’est pas le cas de la culture du blé ou du riz, par exemple, qui repose sur des bassins de production spécialisés, avec des économies d’échelle.
Aussi, je ne veux pas donner à mon tour des leçons, mais affirmer simplement que lorsque les problèmes sont posés en termes techniques et non de droits, il n’y a pas de démocratie.
Défendre les communs. Passer du techno-centrisme à des structures de gouvernement polycentriques
Du côté de la science économique qui forme la culture des technocrates, c’est simple (et compliqué à la fois), il n’y a que des agents individuels isolés, qui ne se parlent pas et ne s’aventurent pas à former des collectifs. Par contre, si comme point de départ on considère la complexité de la complémentarité et des tensions entre action individuelle et institutions (points de vue collectifs, normes et sanctions, dettes identitaires et dettes sociales), les dynamiques productives peuvent être vues comme des conflits entre droits de propriété, certes, et, en même temps, comme des arrangements suffisamment stables pour faire tenir, un temps, l’action collective (au sens très large de cette expression), qui, les économistes ne s’en rendent pas compte, est la force productive essentielle (y compris et peut-être surtout dans le régime capitaliste de marché). La pérennité de l’activité agricole, la fertilité de la terre (et de la Terre), ne peut se concevoir sans l’activation du savoir collectif des producteurs qui est inscrit dans les objets de l’agriculture, depuis les races animales ou les variétés végétales, en passant les systèmes d’observation et de prévention, jusqu’aux conceptions de la qualité. Maintenir la fertilité de la terre, à l’époque moderne, c’est la compétence fondamentale de la profession d’agriculteur et de l’Agronomie, du XVIIème au XXème siècle. La technostructure formée par les instituts de recherche, les grandes firmes et les cabinets ministériels ou les DG de l’Europe tend à vouloir monopoliser cette compétence, alors qu’elle est largement responsable des problèmes actuels… Les agriculteurs doivent répondre à des incitations, pas prendre la parole. J’indique ce qui me parait être aujourd’hui le rapport de force et je ne vois pas cette technostructure vraiment menacée. L’analyse devrait être plus nuancée pour ne pas tomber dans la caricature. Néanmoins, ce sur quoi je veux insister, c’est que l’économie publique qui ne jure que par les incitations et qui va avec le technicisme des ingénieurs, y compris sous le couvert d’une « agriculture écologiquement intensive » (lire Le Paysan et la Nature, mythes fondateurs de l’intensification écologique, oblitère le rôle des collectifs (ou des communautés, comme l’on dit plus facilement en anglais) et, même, menace leur devenir. Par exemple, la génomique menace l’existence des races bovines …
Les travaux d’Elinor Ostrom (prix Nobel d’économie en 2009 pour son analyse des façons dont sont gérés les biens communs), qui avait une double formation en économie et sciences politiques, le montrent bien : il n’y a pas que la gouvernance par les marchés ou par l’Etat qui fonctionne. Ainsi, elle a montré que les systèmes socio-écologiques pouvaient être efficacement gouvernés par les individus qui interagissent et construisent des arrangements à différentes échelles et mettent en œuvre une gouvernance polycentrique pour la gestion des ressources communes (6). C’est là une alternative au techno-centrisme et aux principes néolibéraux en ce qui concerne l’organisation des activités productives ; principes qui nient ou méconnaissent l’activation de ressources matérielles et immatérielles qui ont des dimensions collectives. Il s’agit encore d’une question de droits.
2- Des crises de qualité… et des régimes de responsabilité.
La multiplication des « crises de qualité » qui affectent le secteur agroalimentaire et qui sont nées d’une perte d’identité des produits correspondent à un changement du régime de responsabilité. Je m’explique. Par crises de qualité, j’entends une crise du jugement, une mise en cause des conceptions de la qualité.
Autrefois, l’alimentation relevait de la responsabilité domestique, c’est-à-dire principalement des mères de famille, que l’on sensibilisait aux règles d’hygiène et à la tenue d’un budget familial. Le système industriel naissant s’est développé sur cette base. Sauf qu’entretemps, la montée de l’individualisation des membres des ménages (emploi, budget, loisirs) a détruit le régime de responsabilité domestique ; l’enfant va à la cantine, il mange en ville grâce à son argent de poche, etc.
De fait, un autre niveau de responsabilité s’est progressivement construit, au niveau des secteurs professionnels de la santé, de la production industrielle, etc. La confiance a suivi. Elle s’est transférée de la mère de famille à un système industriel et professionnel garantissant une qualité standardisée et contrôlée sur le plan sanitaire. Or à son tour, ce régime de responsabilité se voit remis en cause.
L’évolution de nos modes de vie, la hausse du niveau d’instruction, l’accès à la culture, le rôle accru des médias… débouchent sur un régime médiatique, où les effets d’opinion et les emballements prennent de plus en plus d’importance. Mais aussi où les critiques sur les doctrines de qualité se construisent et se multiplient. La qualité telle qu’on la juge individuellement, c’est en effet l’adhésion à une doctrine, qui exprime une visée. Or les instances de responsabilité s’affaiblissent. Globalement, on continue malgré tout à faire confiance au système de production industriel et à la science, mais non sans doutes, qui peuvent s’activer sans que se construise une critique. Parallèlement, il y a la montée de mouvements sociaux qui offrent plusieurs alternatives critiques.
3- Le collectif, cet impensé.
Le social, le collectif, c’est-à-dire des capacités d’action distribuées et des visées critiques, est un point aveugle de la pensée technocratique. Le maître mot néolibéral est : « public money for public goods ». Dans ce cadre, l’agriculteur ne peut prétendre à une subvention que s’il produit des biens publics. Mais un individu seul ne peut véritablement y parvenir. Il faut de l’action collective, y compris conflictuelle.
D’autre part, on considère que le bien public, c’est forcément l’environnement : la qualité de l’eau, de l’air, etc. Or les biens publics peuvent recouvrir tout autre chose, comme des marchés stables, une intelligence collective, un accès à des ressources alimentaires… L’approche de l’économie « publique », comme je l’ai dit, s’intéresse aux façons de mettre les individus calculateurs dans le droit chemin, tout en laissant en principe aux instances politiques la détermination du chemin. Mais, en déniant le poids des institutions (l’action collective) sur l’action individuelle, elle réduit finalement le poids du politique, en technicisant pourrait-on dire les questions sociales. C’est ainsi que l’on perd de vue les droits.
4- Sur la normalisation
J’ai été intéressé par un discours récent de S. Le Fol (sur le site du ministère), qui prône le passage de « normes a posteriori » a des « normes a priori ». Pas des normes qui viennent contraindre (a posteriori) les systèmes de production (tels qu’ils restent conçus, sans tenir compte des visées qui sont celles des normes), mais des normes intégrées dès la conception (a priori) des systèmes innovants. J’ajouterai que dans ce cas les normes peuvent être négociées sur la base d’objectifs de résultat.
Il y a cependant, pour les producteurs, trois manières d’intégrer a priori les normes dans leur stratégie productive :
1) Une intégration de la norme a priori comme restriction dans un système technique inchangé. Celle-ci pousse le producteur à rechercher des économies d’échelles pour compenser un investissement non productif. L’intensification qui en résulte peut avoir des effets opposés à ce qui est recherché.
2) La norme a priori est intégrée dans un système qui présente à la fois une différenciation horizontale (technique) du produit (le cahier des charges de l’AB qui distingue le bio du conventionnel ; ou la provenance de tel terroir etc.), et une différenciation verticale (le bio, le terroir, c’est meilleur). Cette dernière permet un positionnement plus haut-de-gamme et justifie des prix plus élevés. Dans ce contexte, sous réserve que cette stratégie correspondent à des marchés différenciés, le coût de la norme environnementale est contrebalancé par un label vert ou tout autre signe distinctif associé à des objectifs verts (comme l’AB et les produits « naturels », de terroir, etc.), légitimant le premium.
3) Il existe une troisième manière de faire : la mutualisation des coûts. Les producteurs traitent ensemble la problématique, par exemple celle de l’épandage du lisier dans le cadre de la directive nitrate. Ce processus collectif pose d’autres questions et amène à prendre en compte d’autres acteurs. Progressivement, la norme est en fait le fruit d’une négociation.
L’empire des normes va de pair avec l’individuation, dont j’ai parlé, qui concerne tant les formes de travail que les modes de consommer ou de vivre la famille. La domination d’une conception économique, calculatrice, ne reflète pas le pouvoir des économistes, mais relève plutôt du fait social. Au-delà de l’alimentation, il s’agit de tous les aspects de l’habiter. Comme sur l’eau, un important effort était et reste à faire pour faciliter la cité aux personnes handicapées. Si l’effort d’équipement à réaliser est important, cela ne justifie pas que cela soit l’unique solution et une rigidification des normes en matière d’accès pour les handicapés qui imposent des équipements parfois très onéreux (ascenseur dans tel bâtiment historique par exemple) là où suffirait sans doute d’un simple geste de solidarité, qui reste à encourager, certes. L’argument du grotesque de l’application dans certains contextes de certaines normes rigides ne doit cependant pas mettre en péril l’objectif qui est celui de la norme, si celui-ci est politiquement partagé. Les producteurs de normes veulent toujours le bien des gens, le problème est qu’ils n’ont plus la parole. Toute norme est à la fois un moyen et une visée. Certes, on l’oublie avec les normes techniques et la technicisation de toute norme. La critique des normes doit porter sur le lien entre ces deux dimensions et, d’abord, le révéler. Si la visée est partagée, il faut pouvoir convenir d’indicateurs de résultats pour mettre les normes en négociation.
(1) Toutefois, il y a sur cette question un Rapporteur Spécial des Nations Unies (Olivier de Schutter)… Voir ; http://www.srfood.org/en/report-agroecology-and-the-right-to-food
(2) Le texte de l’appel : http://bienscommuns.org/signature/appel/index.php?a=appel
(3) Le « Comité sur la sécurité alimentaire mondiale » de la FAO a mis en place un « panel d’experts de haut niveaux » pour traiter de sujets comme l’instabilité des prix agricoles, les politiques de nutrition ou encore de l’investissement dans l’agriculture. Ce comité a approuvé en juin 2013 le rapport : Paysans et entrepreneurs : investir dans l’agriculture des petits exploitants pour la sécurité alimentaire, rapport du HLPE, le panel sur la sécurité alimentaire et la nutrition. (HLPE. 2013. Investing in smallholder agriculture for food security. A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security, Rome. )
(4) La Mission d’Animation des Agrobiosciences a publié un article sur l’agriculture urbaine à Detroit (USA) ; la communauté noire est politiquement investie dans cette dynamique : http://detroitblackfoodsecurity.org/ . Voir également le dossier de la revue VERTIFO, volume 10 n° 2 (septembre 2010) : « L’agriculture urbaine : un outil multidimensionnel pour le développement des villes et des communautés » (http://vertigo.revues.org/9848).
